2021/08/11蘋果新聞 陳郁屏／台灣環境規劃協會秘書長、許博任／環境權保障基金會研究員

我國近年積極投入於再生能源的發展，並以離岸風機與太陽光電為主要發展項目，經濟部訂定2025年設置目標量為太陽光電20GW、離岸風電3GW，並需兼顧能源安全、綠色經濟及環境永續。與傳統的石化發電廠不同，太陽光電需要廣大的土地空間，為避免土地競合的衝突，需仰賴審慎的空間規劃，使能找到與環境共融的發展模式。

太陽光電大致可分為「屋頂型」及「地面型」兩大類，在全國以大電網進行整體調度的系統下，發展重心偏向大規模電場，吸引企業融資爭逐躉售獲利，既排擠家戶發展小光電的資源，也對農地形成極其龐大的開發壓力。目前農地設置光電的發展途徑分為：不改變地目的「營農型」，例如漁電共生或農電共生，在農用基礎上鼓勵土地的複合使用；以及會改變地目的「變更型」，改變既有土地使用分區或土地編定，將之劃出農地。

我們建議應「基於適地適性利用，且不排擠其他利用可能性」兩大土地規劃原則，以國土計畫引導變更型案場僅能在限定區位進行開發，至於營農型光電則應建立起由農民主導的經營模式，參考國際成功經驗，讓光電設施協助作物提升氣候韌性、增加農村收益與用電自給的創新工具。

「變更型地面光電」應遵循國土計畫指導

能源轉型落實於地方，尤其是用地需求極大的地面型光電發展，絕對需要仰賴國土計畫的指引，並且發展適當的規劃規範，才能避免地面型光電與農業、生態及住民宜居的需求發生扞格。針對採取變更型的光電提案，依現行《非都市土地開發審議作業規範》的規定，2公頃以上涉及使用分區變更之地面型光電設置，皆應遵循各級國土計畫之指導，非位於各縣市國土計畫的城鄉發展地區，原則上不得同意變更。各目的事業主管機關在審核變更型地面光電的籌設許可申請時，應先行查核申請案件區位與國土計畫是否合致，以免光電爭議案件叢生，傷害綠能的社會接受度。

未來的變更型的審核應以城鄉發展地區及發展儲備用地為限。以日本為例，僅同意相當於我國都市計畫農業區農地的第二、三種農地申請轉用為非農地後設置光電，並輔以小規模案場需參照太陽光發電環境配慮指引來規劃光電計畫，大規模事業則需依照《環境省環境評估法》的規定走入環評機制，於2013至2018數年間業已衝出近1萬公頃的裝置面積。

我國目前約有10萬公頃的都市計畫農業區，其中約有8萬5千公頃於國土計畫中劃入城鄉發展地區第一類用地；而現狀作農業使用的3.6萬公頃台糖土地，也約有1萬2千公頃於各縣市國土計畫劃入城鄉發展區。此類已被劃為城鄉發展腹地的農地，於國土計畫中是可開發變更之區位，變更型案場應以此區位為限，並輔以適當的環社檢核跟規劃設計規範，維護土地的生態系服務功能並鼓勵生物多樣性保育。

日本營農型光電求質不衝量值得借鏡

針對地面型光電，日本從中央到地方、從光電設置的規劃選址到施工及相關的環境評估，有不同層面的法規保護。農地面臨設置光電時，必須依照日本《農地法》及《農業振興地域整備相關法律》規範，選擇非營農或營農型光電設置的路徑申請。各地農村也會依循《促進農林漁業健全發展調和的再生能源發電法》的規劃，以全村或地區來規劃自產自消的在地能源供給，實現能源自主農村。

營農型光電的設置，從初期檢討、規劃、各種申請文件提出、施工及營運，都要經過所在鄉鎮的地方農業委員會審查及監督。營農結合光電的計畫還需要附上專家意見，以證明擬定的營農計畫是可執行的。在施工階段，必須確認施工現場是友善農業環境的，且施工完成需向農業委員會報告。營運開始後，每年都需要向地方農業委員會繳交年度報告，並且期滿除役需達到無痕復舊。

日本營農光電最重要的是希望農電可以共存、甚至於務農的重要性是大於電力收益的。因此日本的營農光電申請者身份多為對於農業環境熟悉的務農者或志願從農者，若申請者為光電業者，則需投入多數心力於規劃良善的營農計畫。

日本營農光電設施最常見的型式為立柱型光電，支柱以輕便單管為主，架高2公尺以上，立柱下最常見的工法為螺旋樁，近年因地震颱風的關係，亦有廠商在地下埋入橫管強化結構。光電板的設計為斜面、細長為主，兼顧太陽能的利用及作物透光。立柱型光電的鋪排彈性高，可針對各種作物需求搭配調整立柱間距、高度及光電板間距，建置成本也較低，是十年來在日本應用最普及的類型。國際上針對營農型案場已開發成功的模組尚有追日型、溫室型等，以及採用半透光、雙面的面板等，為作物與光電共生提供更多可能性。

日本經驗告訴我們許多作物都可以透過調整光電板的鋪排，找出理想的共生模式，迄今日本有近兩千座營農案場，總計約560公頃，作物種類從米麥雜糧、蔬菜、果樹、花卉植物到茶都有。歐洲亦已開發出針對葡萄園、果樹生長需求的客制化案場，在開發設計過程以農民的需求與意見為設計條件，建置成本則透過國家補助、公民集資或優惠貸款等方式籌措，讓售電收益增加農民的基礎收入（而非以租金的形式）。近年歐洲夏季熱浪與冬季寒害劇增，光電設施可調整穩定溫濕度等微氣候環境，幫助作物抵抗極端氣候的威脅，使得營農型案場越來越受到歡迎與提倡。

以農民為主體推動試驗，發展營農型光電的制度規範

目前農委會僅開放水產養殖環境可申請漁電共生，並且需符合「光電板覆蓋率不超過四成、養殖產量不低於七成」的條件。實務上此類案場多由業者進行土地整合、資金籌措與開發申請，地主與漁民並不享有主動權，數十公頃的案場規模遠大於國外營農案場，龐大金流帶動魚塭土地的租金高漲，已使光電躉售的利益難以合理有效的分配。農電共生容許土地的複合式利用，然需確保光電設施不致於破壞土地的可回復性與重要的生態系服務功能。參照日本發展農電共生的經驗，主管機關應建立明確可循的規範與技術指引，避免尋租空間，初期有必要以專案計畫的模式，以非營利組織為中介，媒合光電業者與實際農業經營者，針對作物需求共同設計案場，透過試驗發展出可持續經營的共生模式。

綜觀國際案例，營農型光電應以農民與營農需求為主體，讓光電板鋪排的方式配合原有農民種植、規劃或習慣種植作物的光飽和點，在不影響作物生產的前提優化發電潛力，而非犧牲作物收成來搭配光電鋪排，則可落實「以農為本」的精神，提升農村與農業面對氣候行動的韌性與自主性。

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