2022/06/02 關鍵評論文：鄭又誠

我們想讓你知道的是

能源是驅動經濟發展的重要引擎，工廠是創造產業價值的關鍵核心，兩者肩負的重擔及角色，舉足輕重。但總不能以農種光電、以農蓋工廠，卻忽略了農地的存亡，在政策上顧此失彼。

根據農委會的資料統計，台灣糧食自給率從74年達56％，到2020年僅剩31％，換言之，台灣約莫有七成糧食需仰賴進口。今（2022）年俄烏戰爭及疫情肆虐，加上全世界30幾個國家陸續採取措施限制肥料出口等糧食保護主義措施等影響下，台灣短期雖不至有糧食危機，但持續的斷鏈及通膨，甚至是未來兩岸未來可能的軍事衝擊，糧食安全勢必將是個嚴峻且值得深思的議題及考驗。

提到糧食安全，直觀聯想就是農地。在台灣，農地不僅是提供糧食的根本來源，也是高度敏感的政治議題。因為，現階段的農地不單是農民的生財工具，更是許多綠能、工廠業者競相爭食、圈地的大餅。而這一切，要從2000年1月4日行政院通過修正《農業發展條例》之前說起。

農地為什麼如此失控

2000年前，因農民以農地向農會申請貸款，造成許多農會信用部逾放比超過20％，再加上當時地方政治派系把持農會，並視其為金脈，造成農會呆帳日益攀升，衍生金融風暴危機。

於是，在政客及既得利益者的遊說下，藉由「農業發展修正條例」的修法，提出「興建農舍」、「放寬土地分割限制」，及「開放農地自由買賣」等方式來解套，以放寬買賣市場並提升農地價格。這種修法看似解決短期的金融問題，卻因忽視長期土地使用政策，惡果也隨之而來。

由於法律的寬限，加上各方不斷的土地炒作、惡質仲介及掮客的鼓吹下，使得假老農開進口車領取每月7000元老農津貼及每年兩期的休耕補助、農地總量大量流失16萬公頃，以及台灣的農地為全世界最貴等亂象就此衍生（根據《蘋果新聞網》2016年資料顯示，當時台灣最貴的農地每公頃約4882.6萬元，與世界各國比較，為日本的14倍、為美國的157倍、為澳洲的751倍）。

另一方面，在建商及仲介的利誘下，農地隨處興建的民宿、土雞城、餐廳，甚至是工廠衍生的污染，座落及漫流於田野間，不僅影響食安，更甚者重金屬如鎘、鉻等的廢水，亦使良田不復其返。自此，農地不再是有心務農人的生產根本，而是許多人退休後，不求生產價值之消費行為及田園生活。

在不斷買賣造成土地飆漲的循環下，想務農的青年因資金不足買不起農地，過去把農地賣掉的農民，也因土地不斷轉手翻漲，無法購回農地，自此與家鄉失去連結。

農地消失的真相

農委會統計，在完全不仰賴進口的狀況下，為維持國人每天基本熱量及營養，台灣必須有74萬至81萬公頃之農地。然而，打著國家重大建設旗號的區段徵收、都市計畫允許宗教團體申請檢討變更為宗教專用區、非都市土地開發制度許可農地變更休閒設施、高爾夫球場等，在在加速農地以平均每年3000多公頃的速率在大量流失。

令人難過的是，不僅是農發條例及區域計畫法產生問題，整體政策取向，更迫使農田加快消失。

能源政策的推動與扭曲

根據經濟部「能源統計手冊」，2020年台灣能源總供給量，有97.78％需仰賴進口，加上國內廢核政策的推動下，綠能儼然是能源轉型一個重要途徑。為使行政院能在2025年達到20億瓦發電目標，業者舉著乾淨大旗進駐農地、魚塭瘋狂種電。

依據農委會2020年資料統計，全國已變更種電的面積，及使用660m²以下農田的種電面積，再加上審核中申請農地種電面積，三者面積合計高達2600多公頃。即使農委會於2020年7月7日宣示修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」來杜絕此一歪風，但對於過往農田濫用的事實仍無法溯及既往。

違章工廠的起因與大赦

參考地球公民基金會資料顯示，全台農地上違章工廠的數量，對農委會或經濟部而言莫衷一是，目前仍是個謎。除了彼此間對工廠的定義不同外，其統計的方式亦有所殊異。

農委會係透過衛星雲圖，凡非屬農舍或供農業使用的工廠，皆以疑似違章工廠而論，所以在2018年資料統計中，全台共計13萬5千家違章工廠，使用農地面積約1.4萬公頃；至於經濟部則是透過「工廠」名詞的定義，來限縮其數量，以至於過去經濟部推估違章工廠的數量與農委會大相逕庭。

至於農地違章工廠的起因，係59年美國對日本金屬加工業，進行出口限額管制而生。日本為因應此一衝擊，加上台灣當時有65％的廠商來自日本，因此將台灣視為國外生產重要基地。隨後，1972年台灣政府為縮小貧富差距，推動小康計畫，喊出「客廳即工場」口號，加上石油危機，使得日本不斷將許多製程外包給台灣，以降低成本及分散風險。

1974年，政府為因應大量之訂單，因此法令鬆綁，將加工區內30~50％產品製程交給加工區外的家庭、豬舍甚至是違章工廠，種種背景因素及現況誘因，造成農地上長滿了違章工廠。

2002年經濟部制定《工廠管理輔導法》，期間分別於2010年起修正開放違章工廠納管，然成效不彰，所以又分別於2014年及2019修法放寬納管期限及條件，合計三次修法展延。

以2019年修法為例，對於2016年5月19日以前既有低污染未登記工廠，可透過「納管」、「取得特定工廠登記證」及「變更地目」等三階段來就地合法，並排除《國土計畫法》第38條之適用。至於2016年5月20日後新增的違建工廠，採取停止供電、供水甚至是強制拆除方式來處理。但對中、高污染工廠違法占用農地而言，「工廠管理輔導法」雖規定有輔導其遷廠、轉型、關廠等作法，但卻沒有訂定期限，因此屢遭質疑執法之決心。

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